De Raad van State heeft bepaald dat de rechtspraak over het intern salderen bij bestemmingsplannen wijzigt. Het komt erop neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken in de zogenoemde voortoets. Dit nieuwe beoordelingskader geldt direct voor alle lopende procedures over bestemmingsplannen. In deze bijdrage legt jurist omgevingsrecht Paul Bodden uit wat deze uitspraak betekent.
Voor natuurvergunningen (omgevingsvergunningen voor de activiteit Natura 2000) gold al langer dat intern salderen ingewikkelder is geworden (sinds de ‘Rendac-uitspraak‘ van 18 december 2024). Op 14 januari heeft de Raad van State met de uitspraak ‘Pasgeld-West’ deze strengere lijn doorgetrokken naar bestemmingsplannen (en daarmee ook naar omgevingsplannen).
Wat is intern salderen?
Bij intern salderen wordt de huidige stikstofdepositie vergeleken met en weggestreept tegen de nieuwe. Als bijvoorbeeld woningbouw mogelijk wordt gemaakt op landbouwgrond, wordt de stikstofdepositie als gevolg van de bemesting van de landbouwgrond vergeleken met de stikstofdepositie die samenhangt met de aanleg en het gebruik van de woningen. In veel gevallen luidt de conclusie dan dat de oude activiteit (het bemesten) meer stikstofdepositie met zich brengt dan de nieuwe (woningbouw). Kortom: de natuur wordt beter van deze transformatie. De gedachte was lange tijd dat in zo’n geval kon worden volstaan met een eenvoudige verschilberekening ter onderbouwing van het plan. Dat ziet de Raad van State dus anders.
Hoe moet het voortaan?
De Raad van State verlangt ook in zo’n geval een zogenoemde passende beoordeling met een additionaliteitstoets. Kort en onvolledig samengevat komt dit met name erop neer dat op basis van openbaar raadpleegbare gegevens gemotiveerd moet worden (door de gemeenteraad als bestuursorgaan dat het plan vaststelt) dat er geen aanwijzingen zijn dat andere overheden dan de gemeente (rijk en provincie) het uit de landbouw nemen van de gronden (het staken van het bemesten) als maatregel zien voor het behoud of herstel van Natura 2000-gebieden. Zonder een adequate motivering op dit punt, haalt het plan de eindstreep bij de Raad van State niet.
Diverse schakels
De motivering moet formeel gegeven worden door de gemeenteraad als ‘planwetgever’, maar in de praktijk staan de ontwikkelaar en zijn adviseur(s) hiervoor vaak aan de lat. De onderbouwing van een plan op dit punt dient via een aantal schakels te verlopen. Een belangrijk element is de referentiesituatie. Dat is bij een plan een ander moment dan bij een vergunning. Bij het plan is de referentiesituatie in beginsel de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Onder omstandigheden mag rekening worden gehouden met op het moment van vaststelling van het plan al beëindigde en dus feitelijk niet meer aanwezige activiteiten.
Makelaars en andere vastgoedadviseurs doen er verstandig aan bij dit soort projecten vroegtijdig met de overheden in overleg te treden over de motivering van het plan. Bij in het verleden vastgestelde plannen waarbij intern is gesaldeerd en waarover de Raad van State nog moet oordelen kan het nodig zijn om een aanvullende onderbouwing in te dienen. Op die manier kan in sommige gevallen vernietiging van het plan worden voorkomen.
