De door de regering gepresenteerde consultatieversie (hierna te noemen: het voorstel) van een nieuwe Titel 7.5 van het Burgerlijk Wetboek biedt geen simpele nieuwe regeling van de pachtovereenkomst. Het is een beetje een grabbelton geworden met vele soorten pachtovereenkomsten. Men zou het, wat positiever misschien, een gereedschapskist kunnen noemen. Of nog moderner: een toolbox. Daarmee is het voorstel in lijn met de akkoorden van Spelderholt, eveneens met allerlei verschillende pachtvormen, zij het dat er ook, nauwelijks verklaarde, wijzingen hebben plaatsgevonden.
Over Spelderholt is gezegd: aan al deze pachtvormen kleven voor- en nadelen voor zowel pachters als verpachters. Ik zie de meerwaarde van zo’n systeem niet. Overwater en Frikkee schreven over Spelderholt: “(…) een haaks op de praktijk staande, niet realistische, puur juridische benadering”. (…) Voor veel pachtvormen geldt dat zij niet van de grond zullen komen. De kwalificatie van tussen pachters en verpachters gesloten overeenkomsten die niet direct op schrift zijn gesteld of gekoppeld aan een van de instrumenten uit de toolbox zal een ingewikkelde materie worden en te vrezen valt dat er – nog meer dan nu al het geval is – grijze en zwarte pacht zal ontstaan, omdat partijen zich niet in een juridisch keurslijf zullen willen laten dwingen.
Deze passage kan ook van toepassing zijn op het nieuwe voorstel.
Mocht het voorstel worden ingevoerd, dan valt een lange periode van juridische discussies, commentaren en rechtszaken te verwachten. Voor de pachtrechtjuristen is dat misschien prettig, voor pachters en verpachters niet. De grondkamers kunnen tevreden zijn. Zij worden (weer) niet opgeheven. Voor adviseurs, werkzaam in de agrarische sector, breekt een tijd van cursussen aan. Uiteraard: indien en voor zover het voorontwerp wet wordt, hetgeen niet te hopen is.
Onderstaand commentaar op het voorstel is geen hecht doortimmerd betoog. We gaan er enigszins stapsgewijs doorheen.
De grondkamers
Waarom de grondkamers moeten blijven bestaan wordt niet nader gemotiveerd in de toelichting, zij het dat hier en daar de term ‘vooralsnog’ opduikt. Er zijn in het verleden voldoende argumenten aangedragen om deze archaïsche organisaties af te schaffen.
Wat een en ander betekent voor de gewenste duurzaamheidsafspraken in pachtovereenkomsten is niet duidelijk. Bekend is dat de grondkamers niet erg geneigd zijn om dergelijke afspraken te honoreren, zie de moeizame ontwikkelingen ten aanzien van het glyfosaatverbod. Daar staat tegenover dat buitengewoon extreme bepalingen in de pachtovereenkomsten van het RVB kennelijk geen enkel bezwaar oproepen bij de grondkamers. Waarom wordt dit niet gewoon aan partijen overgelaten?
De toelichting bevestigt dat duurzaamheidsafspraken door de grondkamers conform artikel 7:319 op ‘ buitensporigheid worden getoetst’. Een zogenaamde positieflijst, die bij ministeriele toetsing kan worden vastgesteld, moet deze toetsing ondersteunen. In die lijst moeten ‘mogelijke duurzaamheidsafspraken’ worden vastgesteld. Of dat betekent dat de zaken die in die lijst komen te staan per definitie niet buitensporig zijn, zodat de grondkamer deze niet kunnen schrappen, is niet duidelijk. En wat geldt er dan voor afspraken die niet op de lijst staan?
De pensioengerechtigde leeftijd
Velen waren van mening dat de 65-jarige leeftijd als opzeggingsgrond, vervallen in 2007, moest terugkomen in de wet, dan wel in de vorm van de ‘AOW-leeftijd’. De redenen: door de verbeterde sociale voorzieningen wordt de grondslag van bestaan van de pachter niet aangetast als hij de pachtgrond kwijtraakt en er kan dan prioriteit worden gegeven aan jonge boeren. Een eenvoudige regeling zou hebben volstaan. Artikel 38 en 38a van de Pachtwet:
(38) De pachtkamer beslist op een verzoek om verlenging naar billijkheid, met inachtneming evenwel van de bepalingen van deze paragraaf.
(38a) De pachtkamer wijst (…) het verzoek om verlenging af, indien de pachter voor het einde van de lopende pachttermijn de leeftijd van vijfenzestig jaren heeft bereikt of zal bereiken en de verpachter deswege bezwaar maakt tegen verlenging.
Dat zou moeten worden omgebouwd naar de ontbindingsvordering van de verpachter.
De toelichting noemt deze breed ondersteunde optie niet.
Het voorstel kiest ervoor om het anders te doen en de leeftijd te koppelen aan de ontbindingsgrond ‘bedrijfsmatige landbouw’. Bij de AOW-leeftijd van de pachter wordt deze geacht het gepachte niet langer bedrijfsmatig te gebruiken. De bewijslast in een ontbindingsprocedure komt dan bij de pachter te liggen. Dat is misschien een verbetering uit het oogpunt van de verpachters en de jonge boeren, maar wel een hele kleine: de omkering van de bewijslast. Of de pachter het nu moet bewijzen of de verpachter: het bewijs zal altijd steunen op door de pachter aan te leveren documenten. Een groot verschil met de huidige regeling ontstaat er dus niet. De bewijslast werd door verpachters als lastig ervaren, maar het belangrijkste probleem was toch steeds dat de lat voor bedrijfsmatigheid niet erg hoog lag. En daar is niets aan veranderd. Een gemiste kans dus.
Bedrijfsmatigheid
In artikel 312 van het voorstel zijn de ‘gezichtspunten’ voor de bedrijfsmatige landbouw, die we al kenden uit de rechtspraak, gecodificeerd. Dat is ‘ter verduidelijking’ stelt de toelichting. De toelichting voegt nog wel iets aan toe aan deze vage criteria:
Er kan ook sprake zijn van agrarische bedrijven die duidelijk minder presteren dan andere agrarische bedrijven onder vergelijkbare omstandigheden. De beoordeling dient sectorspecifiek plaats te vinden. In algemene zin geldt dat wanneer een traditionele landbouwonderneming structureel presteert in de onderste categorie van de betreffende sector, dit aannemelijk maakt dat sprake is van hobbymatige landbouw. Bij de toepassing wordt nadrukkelijk voorkomen dat de beoordeling uitsluitend gebaseerd wordt op een momentopname. De bedrijfsmatigheid dient te worden vastgesteld op basis van een structureel beeld van de onderneming over meerdere jaren. Tijdelijke of incidentele omstandigheden, zoals tegenvallende weersomstandigheden, dierziekten of marktschommelingen, kunnen van invloed zijn, maar geven geen volledig of representatief beeld van de aard en omvang van de bedrijfsvoering. Deze omstandigheden worden daarom wel meegewogen, maar in samenhang met de bredere ontwikkeling van het bedrijf, om te voorkomen dat zij een vertekend beeld geven van de mate van bedrijfsmatigheid.
Er kan dus kennelijk ook een vergelijking met andere bedrijven plaatsvinden. Dat biedt misschien nieuwe mogelijkheden. Daar zal dan eerst weer jurisprudentie over moeten komen om te zien of deze toevoeging iets uithaalt. Een echte doorbraak is het niet. Daar zijn eerder wel suggesties voor gedaan, die verder in de toelichting niet aan de orde komen.
Soorten pachtovereenkomsten
Het voorstel oppert een aantal nieuwe pachtvormen. Aangezien de lopende reguliere pacht ook nog voor onbepaalde tijd doorloopt zijn dat bij elkaar zes soorten. Die reguliere pacht kan natuurlijk na de inwerkingtreding van de wet niet meer worden overeengekomen. De teeltpachtovereenkomst kennen we nu ook, die blijft in de toolbox zitten, zij het ook met kleine aanpassingen. De ‘pacht van geringe oppervlakten’ blijft ook bestaan. De pacht door openbare lichamen verdwijnt; de toelichting verwijst naar de ‘kortlopende pacht’ die een volwaardig alternatief zou vormen. Opgemerkt moet worden dat deze vergelijking mank gaat. De pacht door openbare lichamen is onder het huidige recht een uitzondering op de reguliere pacht en sinds 1995 in onbruik geraakt vanwege de mogelijkheid van geliberaliseerde overeenkomsten. Daarvoor komt dan de kortlopende pacht; het verschil is: geen vrij overeen te komen pachtprijs. Een achteruitgang dus voor de openbare lichamen.
De oude reguliere pacht leeft voort in de nieuwe vorm ‘continuatiepacht’. De toelichting meldt dat er in de praktijk behoefte aan is, met name vanuit de pachters. Deze pachtvorm kent dus als enige een continuatierecht (verlenging van de pachttermijn van rechtswege). Verschil met de reguliere pacht is dat de pachtprijs vrij overeen te komen is. Men mag dus verwachten dat verpachters in het geheel niet of alleen tegen een (veel) hogere pachtprijs in deze pachtvorm zullen stappen. Aan de andere kant: deze pachtvorm kan ook tussentijds worden opgezegd, op basis van de bekende gronden.
De natuurpacht wordt ook aangepast. Deze overeenkomst kan alleen gebruikt worden op gronden die op grond van de Omgevingswet (art. 2.44) of in een Omgevingsplan zijn aangewezen . Het in een regeling verwijzen naar een andere regeling is altijd twijfelachtig. De op basis van artikel 2.44 Omgevingswet aangewezen gebieden kunnen immers wijzigen, hetgeen zeker ook geldt voor een omgevingsplan. En wat betekent dat dan voor de geldende natuurpachtovereenkomsten? Het valt te begrijpen dat men de toepasbaarheid van de natuurpacht wil beperken. Deze bevat immers geen enkele waarborg voor de pachter. Het ware beter geweest om de beperking te zoeken in de status van de verpachter, zoals in het huidige artikel 7:389). De opsteller van de toelichting heeft zich laten wijsmaken dat de terreinbeherende organisaties de pachtovereenkomst primair gebruiken voor het realiseren van natuurdoelen, en daar flexibiliteit voor nodig hebben. Niet beargumenteerd wordt waarom dat dan niet via de gewone standaardpacht zou kunnen. Dit is wel een van de twee pachtvormen waarvoor – voor los land een ‘hoogst toelaatbare pachtprijs” gaat gelden, op basis van het Pachtprijzenbesluit 2007. Voor de praktijk heeft dit geen enkele consequentie, omdat, aldus de toelichting de pachtprijs veelal veel lager zal liggen dan die norm vanwege de beperkingen in de overeenkomst.
Voor alle (nieuwe) overeenkomsten geldt het voorkeursrecht, het melioratierecht, de indeplaatstelling en het pachterfrecht (aangepast). Aan al deze figuren worden niet veel woorden vuil gemaakt. Daarmee hoeft men dat alles natuurlijk nog niet vanzelfsprekend te vinden. De belangrijkste pachtovereenkomst zal de standaardpacht moeten worden, met als variant de kortlopende pacht.
De standaardpacht is de beoogde opvolger van de reguliere pacht, waarbij de dwingendrechtelijke bepalingen worden afgezwakt en geen maximum toelaatbare pachtprijs geldt. Er geldt wel een minimum-termijn van 24 jaar en er vindt geen verlenging plaats. Opvallend is natuurlijk de vrij overeen te komen pachtprijs. Wel wordt voorzien in een in een AMvB op te nemen jaarlijks veranderpercentage ‘voor pachtprijsstijgingen’. We nemen aan dat ook dalingen kunnen voorkomen. Kennelijk kan het niet aan partijen overgelaten worden om in hun overeenkomsten een eenvoudige indexatie van de prijs op te nemen. Een vreemd idee dus, die verpachters zal kunnen afschrikken wegens het niet kunnen maken van een langjarige rendementsprognose. Pachters zullen moeten afwachten wat die veranderpercentages gaan inhouden. In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan de problemen met het huidige pachtprijzensysteem.
De kortlopende pacht heeft een termijn van maximaal 12 jaar. Dit is de tweede pachtvorm waarbij een vorm van prijsbeheersing gaat gelden. Ook hier geldt dat we nog niet weten wat dit allemaal precies gaat betekenen. Het is de bedoeling dat de pachtprijs lager is, naarmate de duur van de overeenkomst korter is. Een progressief stelsel wordt dat genoemd. Voordat het wetsvoorstel verder gaat, zou men wel wat inzicht mogen bieden in een nieuw Pachtprijzenbesluit. Of die kortlopende pacht populair gaat worden hangt in sterke mate af van dat prijzenstelsel. Te verwachten valt dat dat niet zo is.
Alles overziend lijkt de standaardpacht de enige pachtvorm die acceptabel kan zijn. En dat is natuurlijk ook precies de bedoeling! Je zou daarmee al die andere vormen misschien ook wel kunnen missen en je vervolgens de vraag stellen: is die standaardpacht nu werkelijk de overeenkomst die iedereen past? Waarschijnlijk zijn daar nog wel wat aanpassingen voor nodig.
In de eerste plaats is er natuurlijk de minimumtermijn van 24 jaar. Dat is erg lang. Nu is de dynamiek in het agrarisch grondgebruik misschien niet zo heel hoog, maar of een termijn van 24 jaar gehaald zal worden is toch sterk de vraag. De pachtprijs kan ook niet worden aangepast (tenzij in overeenstemming). Ontbinding van de pachtovereenkomst kan door de verpachter aan de rechter worden gevraagd bij wanprestatie (het huidige artikel 7:376) of bestemmingswijzing (artikel 377). De tussentijdse opzegging is logischerwijze verdwenen. Voor de verpachter zal dat geen groot nadeel zijn, maar bedacht moet worden dat ook de pachter 24 jaar vastzit aan de overeenkomst met de bijbehorende betalingsverplichtingen. Waarschijnlijk hebben ‘veldpartijen’ zich dat niet gerealiseerd.
Verhouding met erfpacht
Voor erfpacht verandert er ook iets. Nu is het zo dat op erfpachtovereenkomsten voor een termijn korter dan 25 jaar ook de pachtregeling van toepassing is. Dat is in de huidige wet wel logisch, immers de reguliere pacht biedt een strikte bescherming voor pachters, die het erfpachtrecht niet kent. Daar staan natuurlijk voor erfpachters ook wel voordelen tegenover, als men eens zou kijken naar de erfpachtovereenkomsten die in de praktijk worden overeengekomen, bijvoorbeeld inzake de financiering door banken. In de toelichting wordt weliswaar betoogd dat langdurige pachtovereenkomsten voldoende zekerheid bieden om bijvoorbeeld een nieuwe stal te financieren. Niets is minder waar, financiers eisen steeds een zakelijk recht als zekerheid voor een lening, ook al kun je daar best wat op afdingen.
In het nieuwe systeem is de afbakening tussen pacht en erfpacht veel minder logisch, nu de nieuwe pachtregeling nogal wat oude dwingendrechtelijke bepalingen laat vallen (zoals prijsplafonds). Waarom zou men de keus niet aan partijen zelf overlaten? Het wordt nog gekker: het voorstel wil de termijn van 25 jaar verhogen naar 35 jaar. Een reden wordt eigenlijk niet gegeven. In de praktijk ontstaat ook een gat tussen de termijn van de standaardpacht (minimaal 24 jaar) en de 35 jaar waarna erfpachtovereenkomsten kunnen worden afgesloten. Hoe gaat dat gat worden ingevuld? Met een pachtovereenkomst voor 34 jaar?
Gelukkig laat het overgangsrecht de bestaande erfpachtovereenkomsten buiten schot, op enkele, onbegrijpelijke, uitzonderingen na (art. 7:326, herziening van bedingen).
Overgangsrecht
Al opgemerkt is dat bestaande erfpachtovereenkomsten mogen worden uitgediend. Ook de voor een wetswijziging aangegane overeenkomsten geldt dat het oude recht van toepassing blijft. Er zijn wel wat uitzonderingen, maar die zijn niet zo spannend. Daar valt niettemin nog wel wat juridisch figuurzaagwerk te verrichten. Hetzelfde geldt trouwens voor het aangepaste pachterfrecht.
De reguliere pachtovereenkomst blijft dus ook voor onbepaalde tijd bestaan. Het overgangsrecht geeft geen termijn om daarop het nieuwe recht van toepassing te laten zijn. De AOW-leeftijd (bij de bedrijfsmatigheidstoets wordt wel direct ingevoerd. Door een eeuwigdurend overgangsrecht te creëren ontziet men de zittende pachter met reguliere overeenkomsten. Dat haalt de kou bij een van de ‘veldpartijen’ misschien uit de lucht. Dat zou misschien ook wel zo geweest zijn als men er een (langere) termijn aan had gekoppeld. Daar zijn ook wel voorstellen voor gedaan. In de toelichting staat daar verder niets over.
Slot
Afgewacht moet worden wat pachters en verpachters (de veldpartijen) van het voorontwerp vinden. Het zou een wonder zijn als iedereen het met het voorstel eens is. Maar als dat wel het geval mocht zijn, dan zou het onmiddellijk moeten worden ingevoerd.
Het geheel overziend moeten we constateren dat het voorstel een rommelige en weinig doordachte indruk maakt. Waar het vooral aan ontbreekt is een toelichting op gemaakte keuzes, en waarom die afwijken van eerder voorstellen. Op detailniveau valt er nog veel te verbeteren. Het voorstel is niet rijp om verder te komen. Mocht men toch op de ingeslagen weg verder gaan, dan valt te verwachten dat tal van juridische en praktische problemen zullen opdoemen. Het pachtrecht wordt / blijft dan opnieuw een lawyers paradise.
Lees hier de reactie van Vastgoed Nederland terug op de internetconsultatie over de nieuwe pachtwet.
